北京大学团队研究报告: 京津冀"2+26"城市"气代煤"供暖压力分析
发布者:dxh | 来源:南方能源观察 | 0评论 | 490查看 | 2018-11-22 09:36:11    

2017年的采暖季,我国北方发生了天然气供应紧张的情况,天然气的供需失衡又引发了不少社会问题。影响天然气供需失衡的原因很多,其中焦点之一是“气代煤”。为了弄清楚“气代煤”如何背锅了气荒背后的原因,eo在能源青年行活动中,选取了《京津冀“2+26”城市“气代煤”的供暖压力》的题目,由北京大学调研队申领题目开展调研。


以下为北京大学团队的研究报告亮点纷呈:


1)对调研省份的选取,既没有选择问题多多的河北,也没有选择“没有问题”的北京,而是选择山西。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物,供需失衡在山西也时有发生。在2017年气源紧缺的时候,山西省通过压非保民及外购LNG等举措勉强填平缺口,未因供气不足而发生居民受冻的情况。基于“中间位置”的原因,在调研报告中,可以看出山西省各级政府坦然面对“气代煤”供暖压力,更愿意面对现实解决存在的问题,所以反映的情况更更客观。


2)北大团队采用田野调查的方法开展工作。一方面访谈式调研,对市级发改委、环保局、燃气公司、供热公司的负责人进行了访谈,并与县、乡、社区层级的政府领导以及燃气公司驻村工作人员、村民等进行了交流;另一方面现场调研。对现场情况进行了大量图像记录,而且也有大量的文字说明。这些来自一线的调查信息资料,使报告内容更有说服力。


3)该调查报告提供的素材非常有价值,所呈现的“气代煤”供暖的成果和问题并存,展示的事实和观点没有“唯功论”,也没有“唯过论”,这样平和中性的表达能给管理人员和从业人员很大的启示。


比如,山西J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路,先完成城区的城中村、城边村的改造,再向县市辐射,而县市的改造也由平原地区向山区拓展。除了用户改造为,J市部分的热电联产的电厂、热源厂。还有,善治是部分基层工作人员的行为动机。一些地方发改委的工作人员始终将其视为一个惠民工程看待,并积极与用户交涉,村民们也切实感受到了“气代煤”带来的干净方便等好处。而对这部分的基层工作人员来说,善治的动机在层层加码中扮演一个更重要的角色。这些情况说明我们一些基层工作人员既讲专业,也讲人性,也没有“一刀切”,因地制宜,量力而行。


当然,“气代煤”供暖压力巨大。不仅有技术规范和安全风险问题,而且还有经济和民生问题。例如部分地区在改造的同时燃气锅炉并未拆除燃煤锅炉,而有可能在通气(做饭)的情况下,仍然用燃煤锅炉取暖,这样一个房屋内两个热源是非常危险的,一旦燃气泄漏可能会引发爆炸。比如J市,2017年,J市全市一般公共预算收入311.85亿元;一般公共预算支出479.06亿元。而为清洁供暖地方政府支出的资金就有36亿元,占总支出7.5%,地方财政压力大。这些问题是客观存在的,如何解决是我们必须要考虑的。


研究正文如下:

1


以气代煤与供暖压力


当前,在我国北方地区众多的清洁供暖方式中,“气代煤”和“电代煤”(下文简称“双替代”)受到大力推行。据官方数据报道,2017年“2+26”城市共完成“双替代”394万户,非“2+26”城市184万户,全国共完成578万户[1]。“双替代”在京津冀“2+26”城市的清洁供暖中承担着重要的角色。另外,也有学者指出,在实际执行的过程中由于“气代煤”的成本低,大部分市县会选择天然气供暖[2]。而在2017年的采暖季,天然气的供需失衡引发了不少社会问题。


在能源青年行活动的资助下,我们选取了“京津冀‘2+26’城市‘气代煤’的供暖压力”作为课题开展了调研。“供暖压力”本质上是一个供需失衡的问题(气量问题),而“气代煤”政策在大力推广的同时也会带来一些次生的问题(气价问题等)。因此,我们以山西省下辖的两个地级市J市与K市为例,分析不同主体(政府、城市燃气公司、供热公司、居民等)针对不同问题的应对方案。另外,在“气代煤”供暖压力的众多成因之中,完成指标的层层加码现象是我们的主要关注点。


实际上,在“气代煤”政策的执行过程中,部分省市出现了完成指标沿着地方政府的层级而逐渐加码和放大的现象。层层加码带来了大量的新增改造,这也导致了我国在2017年供暖季的天然气供需失衡。考虑到省级或市级政府对非“2+26”城市额外提出“双替代”的要求的情况是非常普遍的(这种额外改造是改造户数激增的主要原因之一),因此,除了对“2+26”城市(J市)进行调研外,我们的案例地还包括非“2+26”城市(K市)。我们对两市的发改委、环保局、燃气公司、供热公司的负责人进行了访谈,并与县、乡、社区层级的政府领导以及燃气公司驻村工作人员、村民等进行了交流,探讨“气代煤”的供暖压力。


2


“气代煤”的供暖压力案例分析


本次实地调研的案例地J市和K市都是山西省的下属城市。山西省在“气代煤”的实际推行中也有其特殊性。这种特殊性主要体现在该省较为丰富的天然气资源及其前瞻性的“气化山西”的尝试。山西省拥有无可比拟的燃气资源:五条国家级天然气输气管线过境;煤层气资源储量占全国的三分之一;焦炉煤气等燃气资源也十分丰富[3]。而依托省内丰富的天然气资源,早在2010年,山西省就将“气化山西”上升为升级发展战略。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物。也正因为如此,我们的两个案例地J市和K市,在2017年气源紧缺的时候,能够通过压非保民及外购LNG等举措勉强填平缺口,未因供气不足而导致的居民受冻现象。下面我们来具体介绍两个城市的“气代煤”政策执行情况。


2.1


“2+26”城市J市


2.1.1基本情况介绍


J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路,先完成城区的城中村、城边村的改造,再向县市辐射,而县市的改造也由平原地区向山区拓展。除了用户改造,J市部分热电联产的电厂、热源厂也完成了“气代煤”的改造。


而在“双替代”的完成指标上,J市也出现了从国家指标(11.1991万户)—省级指标(11.2万户)—市级指标(12.1万户“气代煤”+1.3万户“电代煤”)上层层加码的现象。不过,J市在2017年最终实际实施了“气代煤”改造10.6227万户,并未出现市级指标—实际完成数目之间的加码。


在用气价格补贴上,对于煤改管道燃气的用户,市、区两级政府补贴燃气企业1万元/户;煤改LNG点供补贴燃气企业0.6万元/户。这两种方式的居民只需承担燃气工程费每户0.19万元和燃气取暖用暖气片及户内水系统的改造费用。LNG管网接通后,执行全市统一的天然气供气价格(当前居民用气价格2.26元/立方米),不执行阶梯气价。农户用气量在2250立方米以内,根据居民实际用气量,每个采暖季(151天)每户由市、区两级政府共给予1.1元/立方米的气价补贴,最高不过2400元,超出部分由农户自行承担。


2.1.2“气代煤”政策产生的问题


2.1.2.1气量问题


由于2017年改造户数较多,J市采暖季的燃气用量增长率较大。事实上,在2017年的采暖季,J市天然气的最大缺口达170万立方米/日。对于J市的天然气有限公司而言,同样是“前所未有的供气紧张”。具体而言,从2016年开始,上游供气企业在与下游城燃企业签订合同时会明确采用“基量+增量”的供应方式。其中基量应该是上年的同期用量,但该公司2017年和2018年合同里的基量仍然以未大力施行“气代煤”改造的2016年为准。换言之,上游供气企业能确保供应的基量并不能满足“气代煤”带来的用气增加。而且,上游供气企业对增量的估计也是不足的。2017年,该公司总的用气缺口达到一亿多立方米。为了填补缺口,该公司曾委托省级天然气公司在上海门站参与高价气的竞拍,但只拍到175万立方米,对于一亿多的用气缺口而言可谓是杯水车薪。而且这种上网竞拍的形式在进入冬季后也没有再开过盘,对燃气企业的帮助甚微。2018年,该公司预测在采暖季的新增用气量大约为1.25亿立方米,再加上2017年因气源紧缺而采购的0.6亿立方米高价LNG,J市天然气有限公司预测在2018年采暖季将出现1.85亿立方米的用气缺口。


另外,即便在用气紧缺的情况下应该按照优先保障次序压减工业用户的用气量,但是并不是所有的工业用户都可以停气。部分大工业用户的供气必须保障,而一些化工、制药的小工业用户等,因为生产工序的原因(保温气),天然气的供应也不可中断。


2.1.2.2气价问题


气价上涨引发了一系列的问题,蒙受较大亏损的是城市燃气企业。前文提到,J市的天然气有限公司在2017年的采暖季采购了0.6亿立方米的高价LNG,而综合购买LNG的价格为6.92元/立方米。但天然气的价格受物价部门管控,该公司仍以居民用气2.26元/立方米,非居民用气3.59元/立方米的价格销售,公司承担了巨大的经济亏损。虽然J市政府不同意燃气公司的顺价,但是在财政上也给予了一定的补贴。然而这个补贴是根据上海门站的3.19元/立方米的购气价格进行补贴,居民用气2.26至3.19元的差价仍由企业自行承担。


气价问题同样困扰着J市的热力公司。据热力公司负责人介绍,“气代煤”热源改造后,燃气锅炉单个采暖季每平方米的供暖需燃烧12—15立方米的天然气,燃气单价按增量气(非居用气)3.59元/立方米收取。以往燃煤锅炉单个采暖季每平方米的供暖大约需燃烧18.5千克的标煤,每吨煤售价700多元。换算下来的话,燃气集中供热的成本大约为燃煤集中供热的3—4倍。但即便如此,这个成本也依旧无法传导给终端的集中供暖用户,J市热力公司的供热价格已经10年未调价,仍维持在居民用户4.80元/平方米月;非居民用户7.50元/平方米月。


J市与K市在关于居民对用气价格的讨论上基本相同,即相较燃煤,燃气取暖的成本更高。在访谈的过程中,我们发现居民的可接受程度与家庭收入水平密切相关。另外值得一提的是,虽然市财政预算里面已经将用户的燃气运行补贴考虑在内,但在J市我们走访的5个村子里,截至2018年8月底,只有一个村子发放了2017年供暖的运行费补贴(该村也是我们走访的村子里家庭年收入水平最高的)。村民们拿到了将近冬季采暖费用的一半作为补贴,对“气代煤”的工作更为支持和肯定,在我们的访谈时基本上都是“院子里不用堆煤,显得宽敞多了”“干净方便”“做饭的准备时间变短了”之类的赞美之词。


与气价问题息息相关的还有天然气的用气补贴。用气补贴对于政府财政是一笔不少的支出。2017年,J市全市一般公共预算收入311.85亿元;一般公共预算支出479.06亿元。而根据J市的自评报告,2017年为清洁供暖筹集的资金就有36亿元。除了供热改造需要支付启动资金外,J市政府还需为“气代煤”的运行费补贴、热力公司集中供热建设资金、热源厂运行费等提供补贴。


虽然作为“2+26”城市及清洁采暖试点城市,J市可以拿到中央财政数亿的资金资助,但实际上市本级支付的资金支出占了大头。2017—2018两年度冬季清洁取暖项目J市政府总投资为56.09亿元,其中:中央补助资金6亿元,地方政府资金50.09亿元。而在地方政府资金中,上级财政补助8.62亿,市本级预算36.81亿元,县(市)级财政预算安排4.66亿元。


2.1.2.3施工问题


2017年,在“气代煤”的改造过程中,出现了工程时间紧、工期短、任务重,地形和房屋结构复杂、住户分散、管网敷设难度大,施工人员短缺、工程原材料紧缺、壁挂炉供货周期长、壁挂炉与水暖连接工程量大等困难。而据J市下属的a县(2018年总共需完成5万户的“气代煤”改造)发改局的工作人员介绍,施工人员水平参差不齐、互相挖角的乱象在2018年已经得到了很大的改善。


2.1.3不同问题的应对措施


2.1.3.1气量问题的应对措施


总结来说,气量问题的应对主要体现在开源与节流两个方面。其中,开源是指多方筹措气源,落实气源,而节流则是天然气消费量的削减。


●开源


①积极扩大气源气量供应渠道


为了应对2017年采暖季的供气紧张,J市政府多次向省发改委汇报,积极争取气源气量倾斜。而对于前文提到的J市天然气有限公司,也由市政府、市迎峰度冬应急保供领导小组等出面向省内的煤层气企业等协调气源,分别增加40万立方米/天和20万立方米/天的气源供应。对于剩下的40万立方米/天的供气缺口,该公司不计成本地购买LNG来填平。另外,J市也利用当地焦化企业的焦炉煤气资源优势,在环保达标的基础上,满负荷生产,加大煤制天然气和焦炉煤气供应量,进一步缓解了气源紧张的局面。a县的县城区就以燃烧焦炉煤气取暖为主,焦炉煤气便宜的价格(0.5元/立方米;天然气居民用气2.26元/立方米)足以填平它与天然气在热值上的微弱差距。


在2018年的合同签订上,目前J市天然气有限公司也已经与上游企业签订了合同,落实了部分气源。只是在这个供应小于需求的卖方市场中,J市的天然气有限公司只能被动地接受上游提供的供气合同。他们自认为在合同签订的过程中是没有话语权的,连协商的余地都没有。


而气源落实又是一个迫在眉睫的事情,省政府、市政府都会催着落实,到头来该公司只能被动地签订天然气购销合同。前文也提到这家公司预测在2018年的采暖季会出现1.85亿立方米的用气缺口。目前,如下表所示,该公司积极筹措,预测能落实约1.705亿万立方米的天然气,但仍有缺口存在。


储气调峰能力建设应对突发状况


按照J市2018年天然气需求量进行测算的话,市内的城燃企业应具备4755万立方米储气能力,地方政府应具备1808万立方米的储气能力才能满足国家政策要求。然而,目前J市已建成投运的储气调峰设施只有990万立方米,而J市城镇燃气企业总储气能力720万立方米,离达到储气调峰的标准仍有一定的差距。为补齐储气能力短板,J市政府积极组织协调有关企业加强储气能力建设,预计相关项目投产后J市储气调峰总能力将达到1630万立方米。


●节流


①科学实施“压非保民”


为保障群众温暖过冬,J市启动了“压非保民”的应急预案,全市冬季天然气用气量的90%以上用于保障居民供暖。前文提到,在2017年的采暖季,J市天然气的供需缺口最大可达到170万立方米/天,其中在极端严寒天气时J市压减工商业企业130个,压减用气量达95万立方米/日来部分填平缺口。为平稳度冬,J市关闭燃气锅炉,重启燃煤锅炉,同时也组织热电联产的电厂少发电,多供热,削减天然气的用量的同时保障供热。


②改造指标缩减


在用户指标上,J市在2018年也将改造的步伐放缓,对清洁供暖的完成指标进行了缩减。2017年,J市安排了12.1万户的“气代煤”工程,实际实施“气代煤”改造106227户,壁挂炉安装98732户,基本完成2017年的指标。而在2018年,J市确定在三县一市实施2.89万户“气代煤”工程和4.38万户其他方式的清洁供暖改造。如前所述,遵循“先易后难”的原则,这7.27万户中有5万户(2万户“气代煤”,3万户其他方式)交由平原地区的a县完成。在与a县发改委的工作人员的访谈中我们也得知,对于市政府安排的3万户其他方式改造,在向有关公司咨询了工程技术及报价后,出于技术考虑最终还是敲定“气代煤”。


③其他清洁供暖方式的尝试


J市积极推动其他方式清洁供暖的尝试,如地热能的使用,其中包括中深层地热能供暖以及浅层地热能供暖。


2.1.3.2气价问题的应对措施


虽然国家已提出要逐步实现居民气价和非居民气价的并轨,但目前J市的天然气价格并未调整。据J市发改委的工作人员介绍,其实他们也在一直申请调价,但他们也担心居民气价上涨造成的居民用气成本的增加。


另外,虽然气价波动对城市燃气公司、供热公司的影响较大,J市政府通过财政补贴进行止损。前文提到,J市政府需为热力公司集中供热建设资金、热源厂运行费等提供补贴。截至2018年4月30日,J市共下达拨付冬季取暖清洁能源改造资金预算45.32亿元,其中,“气代煤”供热改造资金8.52亿元,“气代煤”运行费补贴0.79亿元,热力公司集中供热建设资金2亿元,热源厂运行费补贴(气源价格倒挂)11.79亿元。


2.1.3.3施工问题的应对措施


为了保障“气代煤”改造工程的质量,J市政府也对燃气公司进行一定的监督。实际上,J市的农村“气代煤”工程是作为“交钥匙”工程组织实施的,工程的质量、安全由燃气公司负责。在设备选择上,J市政府组织相关部门对燃气供暖设备采购提出明确要求,并进行监督,对不符合要求的品牌取消其参与农村清洁供暖改造的资格。另外,在2017年,为了推进“气代煤”的工作进展,燃气公司每周都召开负责人例会,解决工程中遇到的问题。


2.1.3.4配套的监督管理


为打赢这场攻坚战,J市成立了由市长任组长的高规格冬季清洁取暖建设工作领导小组。另外,J市也建立了工作推进例会和工程进度周报告制度和检查督导制度,协调解决工程推进中发现的困难问题。


为了更好地督促下级政府及燃气企业执行“气代煤”政策,J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些可能的奖惩措施。包括市县补贴比例的变化,即“上述补贴(‘气代煤’的供热改造资金和运行费补贴),市、县两级财政均按照4:1的比例分担。但列入2017年整村拆除改造范围的城中村,如不能按期完成拆除,清洁供暖改造补贴由市、区两级财政按照2:3的比例分担”。除了市县财政补贴比例的变化外,J市政府也对企业提出了保证金制度,即“各燃气公司按照承担的改造户数交纳1000元/户的保证金,对保质保量、10月10日前按期完工的燃气企业,通过验收后予以全额返还,对出现质量问题和不能按期完工的燃气企业扣除相应保证金。另外,对保质保量、按期完工的燃气企业给予奖励资金”。此外,还有“领导干部包村包户责任制”“一票否决制”等也涉及奖惩。然而,在实际的执行过程中,据我们对J市的县、区的工作人员的询问得知,大部分受访者对市县补贴比例变化的说法并不了解。另外,考虑到企业进行改造需要启动资金,因此政府没有向燃气公司收取保证金。还有一个值得一提的重要原因是,由于2017年冬天我国北方爆发的大面积气源短缺,官方也承认了“气代煤”的工作受挫,这种情况下进度未完成也不会被追究责任,因此,作为惩罚措施的若干制度最后也不了了之。


2.2


非“2+26”城市K市


2.2.1基本情况介绍


虽然是一个非“2+26”城市,K市在山西省的大气污染防治中同样被委以重任,被额外要求在2017年10月底前完成10万户的“双替代”改造。而在摸底调查后,K市自加压力要求共实施煤改气工程11.9万户。截至2017年年底,K市共完成11.67万户的“气代煤”改造,超额完成省下达的任务。但值得一提的是,完成改造的户数并不等同于2017年供暖季的实际通气户数。据K市发改委的工作人员介绍,2017年的通气率仅为50%左右,仍有4万—5万的“气代煤”用户在2017年通过燃烧清洁煤过冬。


与J市的情况类似,受“气化山西”的发展战略影响,K市对天然气也早有尝试,但这样的尝试只占少数。在2017年前,当地的冬季采暖仍以燃煤为主。总体而言,K市的中心城区基本采用集中供热取暖,需要完成“气代煤”改造的多是城乡结合部或农村地区。


而在冬季清洁取暖方式,据发改委的工作人员介绍,目前,K市一般的冬季取暖主要以热电联产集中供热为主,其次是燃煤大锅炉的供热。城区里纯粹使用天然气供热的热源厂只是作为备用热源被使用,2017年的采暖季只运行了4天。虽然K市也有零散的燃气锅炉供热,但体量也不大。因此我们在K市的访谈对象并不包括供热公司的工作人员。


作为一个没有中央财政资助的非“2+26”城市,K市的补贴金额也较小于J市。不同于J市每户10000元的燃气企业补贴,K市每户补贴只有6800元,而这个补贴在山西省算是中游的水平。而K市的不同县对用户收取的设备安装费也不尽相同,这主要是与管道铺设的难易程度有关,地势复杂地区或偏远地区的收费更高,因此K市市民在“气代煤”改造时,需要另外交付0、1000、1500元的初装费不等。而在用气补贴上,不同于J市的1.1元/立方米的气价补贴,每户每年最高补贴气量不超过2400元;K市政府给予1元/立方米的气价补贴,最高不超过1120元。


实际上,K市给定的最高用气补贴1120元是测算的结果。据估算,一户普通家庭住在100平米的房子里取暖需烧煤3—4吨/冬天,普通煤单价800元/吨(与洁净煤区分),那么冬季燃煤取暖的成本约为3000元。而燃气取暖的成本会更高一点:假设该户人家的100平米的房子要烧气12立方米/天,取暖季151天,天然气单价2.26元/立方米,冬季燃气取暖的成本稍大于4000元。而K市补贴的原则是补贴后燃气跟烧煤的成本差不多,因此他们最终制定了1120立方米天然气的补贴数量,采暖季1立方米天然气补贴1元,共计1120元。


2.2.2存在的问题


2.2.2.1气量问题


2017年,天然气的供需失衡在K市同样存在。据估算,如果满足全市全部燃气需求,K市整个采暖期缺口2亿立方米左右,如未来遇到极寒天气,缺口将更大。另外,气源不充足而引发的“用气难”的问题还表现在燃气压力不足上。往年冬天燃气管道内可正常运作的压力需要达到2公斤,然而气源紧缺时管道内气压跌至0.8、0.9公斤,燃气无法点着。


另外,虽然K市也制定了压非保民的应急预案,但部分企业的用气不可中断,必须全额保供,例如玻璃器皿企业与承揽国外订单的铸件企业。此外,K市还有一家已在当地实现整车生产的汽车龙头企业,由于当初在招商引资时就已签订合同并给予大量的政策优惠,擅自断气是要赔款的。不过,该企业采暖季1天6万立方米的天然气供应相比135万立方米的实际日需求中占比较小。


2.2.2.2气价问题


与J市的情况类似,天然气价格的倒挂也导致了K市燃气企业的亏损。2017年,J市的管道增量气门站价格上涨至2.53元/立方米以上,采用点供方式的LNG更是涨到3.60元/立方米以上,但这些成本同样无法传导给终端用户,居民气价和非居气价仍然维持在2.26元/立方米和3.75元/立方米。管道气门站价格受国家管控,增幅相对较小,LNG价格则漫天飞涨,波动巨大(2017年2月,LNG为2800元/吨;2017年12月为12800元/吨)。令K市城区燃气公司负责人印象特别深刻的是,2017年该公司曾以11000元/吨的价格购买了一车LNG,可还没等这些LNG配送车从沿海的接收站运送回K市,价格就降到9000元/吨。总体来说,天然气价格倒挂导致了供气企业严重的亏损。


而对于K市完成“气代煤”改造的用户而言,最经常被提及的就是钱的问题了,“好是挺好的,但就是用不起”,村民A表示。据了解,K市需要完成“气代煤”改造的多是城乡结合部或农村地区。这些地区的人口主要以务农为主,部分青壮年劳动力会外出打工,但整体的收入都并不高。另外,果树、玉米等的收成极易受天气的影响(霜冻、倒春寒等),收成不理想的话家庭收入会更加拮据。还有一点值得注意的是,农村地区的房屋大多保暖结构欠佳,热损耗严重,容易烧更多的气也不觉得暖和。因此,对很多村民来说,烧气是一个奢侈品。


对于村民A而言,燃气取暖花费(约3000元),在家庭的年收入(15000元)中占比过高,而且取暖效果一般。相较燃煤取暖(约1000元),这个3倍的成本让他们难以承受,所以宁愿省着点用(例如白天不开,多晒晒太阳。晚上冷的时候才开)。但是她们家里毕竟是有老人小孩的,有些时候调高温度的话,看到气表蹭蹭蹭地变化就会心疼。村民B的回复与村民A类似,他们认为燃气采暖的效果不如燃煤,但如果要达到那种暖和程度的话需要花费100元/天。虽然他们也认可“气代煤”的干净卫生,表示如果每冬天燃气只是比燃煤多花500—1000元的话是可以接受的。


另一个用户们关注的问题,是政府承诺的燃气补贴到底还会不会发放。截至2018年8月底,我们在K市走访的4个村子的村民均仍未收到2017年采暖季的燃气补贴的返款。据K市发改委的工作人员介绍,补贴的资金目前已筹措完毕,但需要燃气公司协助统计用户2017年冬季的燃气情况。


钱的问题也同样困扰着K市的政府部门。2017年,K市一般公共预算收入累计完成118.06亿元,一般公共预算支出累计执行278.92亿元。而当年K市“气代煤”工程改造共需资金13.43亿元。2018年4月发布的K市财政局报告也指出市县的财力不足,目前K市实际已落实“气代煤”资金约3.29亿元,仍存在较大的资金缺口。相较之下,可以拿到中央大气污染防治专项的数亿资金的J市的资金压力就相对较小。在已落实资金中,省级资金8374万元、市级资金18472.88万元、县级6020万元,可见K市市级资金筹措的能力也弱于J市。另外,K市下辖各县的经济水平也存在差异,部分县未能按照市规定的份额分摊补贴费用。如管网初装费,K市中心城区所在的县只能支付燃气公司1100元(市规定应给1400元),而且即使只用支付更少的钱,燃气公司(国有企业)也抱怨该县财政拖欠部分设备安装的补贴。


2.2.2.3施工问题


据K市燃气公司的负责人介绍,在2017年的“气代煤”改造中,该燃气公司到8月底才完成招投标,而改造工程原计划要在10月底完成(最后在12月中旬全部完成了),工期非常的短。加上当时华北地区大面积的“气代煤”改造需要大量的施工队伍,改造人员水平参差不齐、互相挖角的现象也是存在的。另外,由于部分“气代煤”的改造项目办理程序繁杂,涉及部门多,难免存在未批先建情况。


2.2.2.4用气安全问题


安全问题也是“气代煤”在推广过程中可能遇到的另一问题。燃气有一定的风险。例如部分地区(并不是指K市)在改造的同时燃气锅炉并未拆除燃煤锅炉,而有可能在通气(做饭)的情况下,仍然用燃煤锅炉取暖,这样一个房屋内两个热源是非常危险的,一旦燃气泄漏可能会引发爆炸。另外,壁挂炉的安装也对户内空间有一定的要求,如燃气采暖热水炉不宜安装在地下室、卧室、客厅、卫生间和不通风的地方。除此之外,也有可能因为用户安全意识薄弱,不遵守用气规范等而导致事故的可能性。


2.2.3不同问题的应对措施


2.2.3.1气量问题的应对措施


与J市类似,气量问题的应对主要体现在开源与节流两个方面。


●开源


①积极扩大气源气量供应渠道


在2017年的供暖季,K市政府多方筹措,采取调峰增压等多种技术手段保障供给。K市的燃气企业也积极地与陕西、内蒙及沿海LNG生产单位对接,高价采购,弥补缺口,保障供给。11月1日至12月23日,省级供气公司供应给K市的天然气日均增加约15万立方米,涨幅43%。


为了更好地保障2018年采暖季的天然气的供应,负责K市中心城区“气代煤”改造的燃气公司正积极地和上游供气企业商谈气源保障和价格协议的问题。与J市“基量+增量”的合同签订方式类似,该公司以三层价格的燃气来保障供应。首先是基量价格,这是一个相对较低的价格,但它使用的是2015年全年的用气量,远低于现在该公司的需求量(当时全年用气量仅有1600万,而现在为3100万)。在努力争取下,上游供气企业同意以一个相对合理的价格保障2017年的用气量,这是第二层价格。然而相较2017年,2018年的天然气消费可能仍存在一定的增量,这部分就需要燃气公司自己解决。据该燃气公司负责人介绍,他们目前已和LNG公司已达成了一定的价格协议,以此来应对突发的气源短缺。


另外,得益于当地丰富的煤层气资源,在接下来的几年内,K市将会继续考虑深化推广“气代煤”。


②储气调峰能力建设应对突发状况


在储气调峰方面,K市也有做一定的设想,但当地的地质条件并不理想。K市发改委的工作人员介绍,K市希望能够通过签订保供协议/储气调峰协议的方式委托上游供气企业(如省级供气企业的上游公司等)代为储气。该工作人员认为,调峰气价和管道气价的差价让上游企业有利可图,可能会驱动上游企业接受这一委托;调峰用气的价格高于管道用气,且价格不受市场价格上涨影响,对上游企业而言存在利益的空间。同时,该人员也指出,零星分布的储气调峰设施并不利于监管,也存在一定的安全风险,这未必是政策制定者所希望看到的。而且地下储气设备的投入成本太高,城市燃气企业的积极性也不高。目前城市燃气企业还有积极性主要是因为国家的补贴政策。


而对于受采访的K市城区燃气公司,他们已经在考虑建设两个储气设备,并打算将其与主管线联通。该公司认为,双气源供气的模式受压力损耗的影响小,供气更有保障。


●节流


①科学实施“压非保民”


在压非保民上,K市制定了详细的“压非保民”方案,明确保供顺序。但也正如前文所说,存在部分企业的用气不可中断、必须全额保供的情况。另外,市政府部门仍需加强行业监管,督促城镇燃气经营企业认真履行供气合同和社会责任。


②改造指标缩减


在2018年K市制定的行动计划中,“气代煤”的完成指标的单位从分配给各个县的“万户”变为对城区、县、农村地区有所区分的“清洁取暖率”(主城区建成区及城乡结合部清洁取暖覆盖率100%,其他区域县城建成区清洁取暖率达到50%以上,农村地区达到30%左右)。另外,K市发改委的工作人员也跟我们解释,换算下来的话2018年K市只打算新完成2000户的清洁取暖改造。对比2017年K市自加压力安排的11.9万户的改造指标而言,2018年的指标数目无疑是一个骤减。其中一个原因是前文提到的实际通气率的问题,2017年K市仍有将近6万户村民虽然完成了“气代煤”的改造,但并未真正通气。因此2018年K市打算先将这部分的用户消化掉,新增的也就不多了。


③其他清洁供暖方式的尝试


前文提到,在K市完成“气代煤”改造的11.67万户中,实际通气率只占50%。为保障民众平稳度冬,对于还未通气的居民,K市鼓励继续燃煤采暖或用电采暖;同时紧急调进清洁煤17.5万吨,对11个县(区、市)、135个村约5.8万户实施清洁煤置换。另外,K市政府还免费发放了电取暖设备5000台,防止居民受冻的情况发生。除此之外,K市在2017年和2018年对部分村民(每种方式10—20户)进行了其他采暖方式(生物质能,太阳能)的试点改造,取得了不错的效果,这些方式的运行费用较低,可考虑在将来进行推广。


在本次调研中,我们发现为了减少燃气的量,部分村民从房屋保暖结构出发,自掏腰包完成玻璃房改造,以减少天然气供暖过程中的热损耗。整个改造工程下来花费约为30000元左右。同一村子里也有部分村民效仿这种改造行为以抵御寒冬。


2.2.3.2气价问题的应对措施


实际上,考虑到天然气价格倒挂给燃气企业造成的亏损,在2017年的采暖季,K市允许燃气企业与用户协商,在规定范围内调整气价。但接受访谈的K市城区燃气公司并没有将价格传导给用户。据该公司负责人回忆,K市另一家公司将燃气价格上调了0.5元/立方米。K市各级财政在落实居民采暖用气补贴的基础上,也加大了财政对企业的补贴力度,这些补贴主要用于高价购买LNG的止损。


而在价格方面,作为对国家调价政策的响应,2018年K市的居民气价与非居民气价也做出了一定的调整。居民用气价格的第一档价格也从2.26元/立方米上涨至2.61元/立方米,但仍然与非居民用气的2.91元/立方米存在差距。


目前,K市希望上级财政部门加大补贴力度,缓解财力不足的现状。虽然2017年K市并未拿到中央财政的资助,但2018年它作为汾渭平原城市之一,在国家打赢蓝天保卫战的三年行动计划中,成功争取到中央3年共9亿的财政资助。未来他们预计会利用这笔基金通过发放更多用气补助的形式更好地抵消2018年居民气价上涨带来的冬季取暖成本上升。


2.2.3.3施工问题的应对措施


虽然具备施工经验,但大范围的“气代煤”工程对K市城区燃气公司而言还属首次,因此对于同时开工的34个村庄,他们基本也是边摸索边安装的。在工程安装的过程中也遇到的问题,燃气公司和施工队伍等也经常开会讨论。对于农村地区的管道铺设,由于具体准则仍未出台,他们参考了城市燃气管道的安装规范,对农村地区的规范进行摸索探讨(有涉及咨询规划院等);另一方面也会根据实际操作过程中发现的问题再作修改。例如,在与燃气公司驻村工作人员的交谈中,我们得知所在的村庄的燃气管道就经历过三次改装过程。一开始的输气管道只有2米高,后来有不少村民反映会有被盗窃的风险;在改成4米的时候一开始用的是螺纹有缝的输气管道,后来出于安全的考虑又将它们改成了焊接的无缝管道。


2.2.3.4用气安全问题的应对措施


为了最大限度排除天然气在输送过程中的安全隐患,燃气公司强化日常巡检及突发事故应急处理能力。为了尽量扼制事故的发生,燃气公司以发放小手册、粘贴使用标签、开通热线等方式对居民进行了一定的宣传教育。而且在项目验收前他们也会入户调查有没有存在安全隐患,不存在的话才予以通气;存在的话就限期整改的通知。另外,在壁挂炉的安装上,对于部分户内空间条件不符的村民,燃气公司会建议在家中用不锈钢铁皮造成一个隔断,划分一个通气的可安放壁挂炉的空间。


2.2.3.5配套的监督管理


与J市类似,K市也成立了高规格的领导小组。市、县两级成立了迎峰度冬保供领导小组,落实了主体责任。另外,为了打好秋冬季大气污染防治这场攻坚战,K市突出以强有力问责督促履职担当,并收到了良好效果。除了重点督查外,K市也采取多种方式对相关单位的“气代煤”工作进展进行考核。K市政府与各县(区、市)政府、市直相关重点部门签订了污染防治目标责任书,分解落实目标任务和工作责任,市政府每年进行考核,并划定等级,进行全市通报。2017年,K市已有四个县(市)因为空气质量考核指标未完成被评为不合格等级。此外,为实时掌握“气代煤”工程的进展,市发改委狠抓工程开工率、竣工率、投资完成率、通气率等多项指标,对进展情况进行周报;后期为保证冬季按时供暖,又采取了日统计、日报告、日通报进展并排名的办法,调度、推进了全市“气代煤”工程进度。


而在问责方面,上述提到的考核指标可能会作为问责的参考。除此之外,K市政府还制定了比山西省政府更为严格、具体的量化问责规定,规定在省标准上进一步收紧、收严。SO2小时浓度问责标准从省的800μg/m3的量化问责标准提高至600μg/m3。


3


供暖压力的成因分析与层层加码


首先需要强调的是,由“气荒”引发的社会恐慌,不是一个长期的过程,它往往发生在突发事件(如极端天气)的个别几天(也就是术语所称的“高月高日”)。高月高日的供应缺口是高月均日的若干倍,难以通过压减用户的方式填平,因而引发公众对于“气荒”的恐慌。


而在2017年的采暖季,在供给侧,天然气的供应紧张受多方面因素的共同作用。具体而言,在技术层面,天然气上下游产业技术规范的脱节(上游的供气企业与下游的燃气企业的日调峰的责任不清晰)是高月高日缺口存在的成因之一。而且,由于天然气的特许经营现象,城市燃气企业难以跨级买气填平缺口。另外,由于生产工艺等条件限制,部分工业用户的天然气不可中断。而在价格层面,国家对居民用气价格的管制会使上游供气企业与下游燃气企业产生趋利的心理,加速天然气的供应紧张。另外,在2017年采暖季,来自中亚的管道气上游进气量遭到削减,进一步恶化了供应紧张的局面。


而在需求侧,在政策制定阶段,环保部门与能源部门缺乏有效沟通,在“双替代”指标制定时没有充分考虑气源供应的问题。在政策执行阶段,下级政府的层层加码带来了大量的新增改造,这也导致了我国在2017年供暖季的天然气供需失衡。下面我们对层层加码的成因进行剖析。


3.1


理论与现实


“层层加码”原指经济增长目标经中央政府提出后,会沿着地方政府的层级而逐渐加码和放大的现象。实际上,层层加码的现象也同样存在于“双替代”的指标分配中。如下表所示,层层加码由两部分组成,一部分是指标在计划制定阶段的国家—省—市层级指标的逐级累加(山西省和河南省较为明显),另一部分是在实际执行过程的超额完成(6个省/直辖市都出现)。还有一点值得一提的是,实际完成的改造户数并不等同于最终的通气户数。


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(a)《河北2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的“双替代”要求为“确保完成电代煤、气代煤180万户;廊坊、保定市完成’禁煤区‘建设任务,散煤彻底清零;已列入中央财政支持的北方地区冬季清洁取暖5个城市(石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水市),要加大工作力度,力争超额完成”。


(b)山西省的市级指标合计略小于省级指标,主要源于临汾一市的数值的前后变化上,此处我们能找到的临汾的完成指标是源自2017/04/28颁布的《临汾市大气污染防治2017年行动计划》,里面规定了10万户的完成指标。但在2017/09/30颁布的《山西省2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中,对临汾提出了19.08万户的要求。如果抛去临汾这个城市不看的话,山西省其他市级指标合计仍然大于各市的省级指标合计。


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(c)《山东省落实


(d)此结果为山东省的7个“2+26”城市的完成户数,不是全省的完成户数。


借用避责行为研究的开山之作《避责中的政治》(“ThePoliticsofBlameAvoidance”)[5]中的理论,政府官员的行为动机分为邀功(creditclaiming)、避责(blameavoidance)和善治(goodpolicy)三类。实际上,不少关于政府官员行为的研究也证明了这三种动机在现实的政治生活中往往处于共存状态,彼此间相互影响。对于我们研究的“层层加码”现象,单用其中一种动机是解释不通的。例如,一种关于层层加码的可能的解释为,地方政府出于避责的考虑,害怕最终无法完成上级的指标,所以向下级政府提出了一个更高的要求。但是如果纯粹从避责出发,地方政府在计划制定时应该考虑“留有余地”,不应该主动在既定指标上加码,而是应该尽可能压低指标。另一方面,也有人指出,层层加码实际上是一种“取法其上,仅得其中;取法其中,仅得其下”的策略,为了保证最终完成上级政府分配的指标,地方政府也可以制定一个不容易完成的高目标,并以此激励本级政府和下级政府拿出更高的干劲实现该目标。而且如果纯粹出于邀功的考虑,这样一种高目标显示出“高姿态”,也更容易吸引上级政府的关注,但事实上不少基层政府制定的目标只是稍高于上级政府的目标,确保其能被执行,使基层政府避免被问责的风险。因此,在下文的分析中,我们会从邀功、避责和善治三个方面一起进行讨论。


值得一提的是,在我们所关注的“层层加码”现象背后,邀功主要表现为政府官员对政治晋升的追求。公共部门的多重委托—代理关系使其呈现出组织目标多元性与模糊性的特征。由于产出难以度量,并且政府官员在多维任务下缺乏显性激励,因此公共部门中的邀功行为,主要体现在对晋升、选票的追求上;而中国语境下,政府官员的邀功行为就反映在对政治晋升的追求上[6]。周黎安等人认为,“层层加码”现象的出现与我国“层层分包”的行政体制和多层级的官员政治锦标赛(一种晋升模式)有着内在的关联。“层层加码”的最终出现取决于地方官员激励的性质,而这与政治锦标赛紧密相连[7]。


3.2


结合田野调查的分析


在对“层层加码”的具体动机进行分析之前,我们针对访谈结果梳理出了几个在讨过程中被频繁提及的高频词:“政治任务”“环保压力”以及“问责”。


首先是“政治任务”。在前文对J市和K市配套的监督管理措施的梳理中,我们发现两个城市都成立了由市长等牵头的高规格领导小组,并频繁召开工作会议,推进“气代煤”“电代煤”的工作进展。在J市2018年1月编写的工作情况汇报中就有提到“层层传导压力,传导责任”。J市发改委的工作人员解释道:“这个压力实际上就是一种目标责任,这是一种必须得把目标完成的压力”。另一方面,在这些频繁召开的工作会议上,不同的县都需要汇报工作进展。万一其他地方都完成了工作就只有你(这个地方)没有完成,同行压力也会使县领导脸上挂不住。而在K市发改委的工作人员看来,“气代煤”无疑是一个政治任务,“责任人这么明确,还有督导组,谁敢不完成”。他坦白在他眼里“气代煤”的完成户数就是一个必须完成的硬指标,“即使明天拆今天也得通上气”。也正是在这种将“气代煤”视为政治任务的看法下,K市极力地避免群众受冻的事故发生,在2017年的采暖季,当地政府甚至自掏腰包为千余户村民发放“小太阳”电取暖器。


其次是“环保压力”。近年来上级政府与社会各界对环保给予了高度的关注。环保督查的力度大,虽然其他工作也有督查,但环保督查的频率最高。另一方面,对于基层政府工作人员而言,环保工作的面特别宽,除了“双替代”外,基层环保工作还包括散乱污企业、小作坊的取缔等。“气代煤”工程的推进也占据了这些基层干部工作中很大的比例。以K市b县的社区书记为例,该社区有3000多户人家。在2017年下半年,她每天都要花费大量的时间精力在动员宣传、推进施工等方面,工作强度极大,而且大概每半个月或一个月就要对村民进行走访。正因如此,有基层的政府工作人员向我们抱怨“权责不对等”。


而在“问责”方面,J市整体的问责力度稍弱于K市。具体来说,虽然往年也有空气质量不达标的现象,但应该没有领导因为此被免职。而且,虽然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“气代煤”改造可能的奖惩措施,如前文提到的保证金制度、一票否决制等,但在实际的执行过程中有点纸上谈兵的意味,并没有得到真正的施行。当然这可能主要因为2017年采暖季环保部也承认了“气代煤”的工作受挫,这种情况下进度未完成不会被追究责任。反观K市,可能是受2017年K市环保局局长因常年空气质量欠佳被免职的影响,K市的量化问责就执行得比较严格,而且还将标准收严。针对市定的SO2小时浓度超标的现象,K市紧急召开2次全市警示大会,对相关县委、县政府通报批评;约谈4名县(区市)长,对9县16名分管负责人诫勉谈话,对44名工作人员量化问责。另外,针对基层分局个别工作人员履职不到位的问题,K市的环保部门也组织开展了为期一个月的纪律作风整顿,一次性对9名履职不到位的工作人员进行了问责处理。但当K市的政府人员在被问及是否会因“气代煤”完成不力而被问责时,他们也表示不太清楚,原因之一与J市不追究责任的原因类似,另一个原因就是当地大部分县都完成了市定任务,所以也不清楚完成不力的惩罚措施。


虽然J市和K市(应该)都没有出现因“气代煤”完成不力而被问责的情况,但全国其他地方是存在考核与问责的,如河北省通报了2017年度大气污染综合治理考核结果,但并未涉及奖惩措施。而邢台市也通报了2017年邢台市“双替代”工作的完成情况,并实施“一票否决”,对未完成任务的县市区给予年度环保工作不得评为先进的惩罚。


回到“层层加码”的问题上,对于省一级的加码,J市在国家—省的层级基本没有进行加码(国家指标11.1991万户,省级指标11.2万户);但山西省额外对非“2+26”城市K市提出了10万户的“双替代”改造要求。据K市发改委的工作人员介绍,如果山西省不对非“2+26”城市安排改造任务的话,这些城市的环保指标很可能也无法完成。通过对《山西省2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的附件的查证,我们发现山西省对省内11个城市都从PM2.5、SO2、重污染天数三方面提出了各市空气质量改善目标,K市在这三个指标上至少需要实现30%的下降比例,大气环境质量改善的任务艰巨。另外,前文也提到了近年来地方政府面临着越来越大的环保压力,这种压力会一层一层地向下传递。在这种环保高压下,省级改造指标的加码较大可能是出于避责,邀功和善治的逻辑也可以解释得通。


而从省到市一级的加码,J市和K市在省—市的层级都出现了加码(J市:省11.2万户,市15.38万户;K市:省10万户,市11.9万户)。这种加码则主要由于省政策在给市政府安排指标的时候对实际情况的不了解。在确村确户后,K市制定的改造指标比省指标多出1.9万,这其实是一个自然的增长。因为在实际改造的过程中,施工队伍不可能每个村都卡着一定的改造户数,往往都是整村改造的,因此最终结果会比原来的要多。这是导致市一级指标增长的主要原因,J市的原因也与此类似。


而在县一级政府对下级政府(乡镇、社区、村等)的指标分配中,首先考虑的是必须完成市安排的任务,如果完成不力的话可能会被问责。这也导致了县在下级政府中分配任务的时候会优先保证能够达到总额,制定目标的时候会稍高于这个标准。但是,改造指标在基层政府中的分配是相对灵活的。在确保能实现上级要求的总额后,县允许下级政府在指标分配上的微调。因为实际操作过程中可能会发现一些不利于“气代煤”改造的家户,这种情况下各乡镇之间调整一下是可以的。而如果顺着这种方式理解的话,基层政府干部在绩效考核中面临的压力并不是完全刚性的。


另外,值得一提的是,虽然善治这个动机在上述“层层加码”的具体原因分析过程中并未能完全体现,但实际上,它也是部分基层工作人员的行为动机。首先必须承认,“气代煤”政策的确带来了大气环境质量的改善。另外,我们走访的J市c区是全市气代煤完成质量最好的区。该区发改委的工作人员始终将其视为一个惠民工程看待,并积极与用户交涉。我们走访的九个村庄里唯一一个已经发放了居民用气补贴的村庄就来自c区,村民们也切实感受到了“气代煤”带来的干净方便等好处。而对这部分的基层工作人员来说,善治的动机在层层加码中扮演一个更重要的角色。

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